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以城鎮老舊小區改造推進城市更新和發展方式轉型——專訪中國城市規劃設計研究院城市更新研究所副所長范嗣斌
2020-09-17 10:11:39來源:中國建設報    作者:張忠山

城鎮老舊小區改造是重大民生工程和發展工程,對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內需、推進城市更新和開發建設方式轉型、促進經濟高質量發展具有十分重要的意義。國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》以來,全國各地城鎮老舊小區改造工作持續推進。為了更好地認識和理解城鎮老舊小區改造工作,本報專訪了中國城市規劃設計研究院城市更新研究所副所長、教授級高級規劃師,住房和城鄉建設部科學技術委員會社區建設專業委員會秘書長范嗣斌。

中國建設報:城鎮老舊小區改造是惠民生擴內需的重要舉措,是重大民生工程和發展工程。你認為應該如何從“國內大循環”視角理解城市更新和城鎮老舊小區改造?

范嗣斌:從投入方式來看,以前的城鎮老舊小區改造更多依靠政府保障和政府投入,改造內容相對簡單,主要體現民生工程性質。社會發展到一定階段以后,人民群眾對美好生活的期望更高了,城鎮老舊小區改造的要求也會更高。原來一些城市的老舊小區改造只涉及市政管網、節能保溫、建筑修繕等一些基本內容,而現在對空間環境、公共服務設施配套、居住社區的完整性、小區管理等方面的要求越來越高。這些內容需要政府、居民、社會資本共同投入,在改善民生的同時,還可以帶動投資、拉動內需。所以我認為,城鎮老舊小區改造不僅是民生工程,其在惠及民生的同時,還能產生一定的外部效應,有利于推動城市品質提升和城市轉型發展。

與此同時,從社會治理角度來看,老舊小區改造離不開社區。社區是城市治理的基本單元,老舊小區改造中提倡的“共建共治共享”與“共同締造”等理念與城市治理水平息息相關。因此,老舊小區改造過程其實也是城市治理能力提升的過程。例如在疫情防控期間,組織能力強、治理水平較好的社區,疫情防控工作開展得較為順利,反之則會遇到較多困難。這引發了人們對于社區治理問題的關注和思考。

我認為,要從多個層次來理解老舊小區改造。老舊小區改造既是民生工程,也是發展工程,更是基層治理水平提升、治理體系現代化建設的重要工程。

從發展角度看,目前城市建設正逐步從增量擴張向存量優化轉變,很多城市市政基礎設施、基層公共服務設施缺口較多,需要補齊短板并進一步提升城市品質,這方面會有大量的投資和需求。因此,可以說城市更新是“國內大循環”的重要戰略支撐之一,而城鎮老舊小區改造是城市更新的一種典型類型,而且是其中覆蓋面、涉及面均較廣的類型。

城鎮老舊小區改造可以看作是城市更新的一個“切口”。隨著各種有效投資的增長,有望通過城市更新或城鎮老舊小區改造為城市帶來綜合經濟效益和社會效益。

中國建設報:從棚戶區改造到城鎮老舊小區改造,體現了怎樣的發展邏輯?在這個轉變過程中,你認為以房企為代表的社會資本應如何從增量思維轉變為存量思維?

范嗣斌:棚戶區改造針對的是特定時期內建成的質量較差、存在安全隱患的住宅建筑,改造方式主要是拆除重建,有效改善群眾的居住條件。

城鎮老舊小區改造,主要是指城市或縣城內建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區。這些小區依照現在標準來看比較老舊,不能滿足當前需要,但其房屋主體結構還是安全可利用的。

城鎮老舊小區改造前需要開展評估工作,能改即改、需拆即拆,要確定哪些小區屬于城鎮老舊小區改造范疇,可以按照安全綠色、節能環保等要求加以改造。

對于能夠繼續改造利用的建筑或小區來說,拆除重建是一種浪費,而且會瓦解原來的社區結構。所以對不用拆除重建的城鎮老舊小區,要盡量通過改造來提升其品質。但對于確實無法繼續改造利用的建筑,就需要拆除重建或者置換空間。

國內城鎮老舊小區的狀況地域差異較大,同一個城市同一個片區內也存在不同情況,所以在進行改造時,要因地制宜、因區施策,根據具體情況采取具體的方式。

從棚戶區改造到城鎮老舊小區改造,前者通過拆除重建滿足人民群眾最基本的“住”的需要;后者則體現了人民群眾對人居環境和生活品質的更高要求。兩者雖然都有政府的主導和投入,但相比于棚戶區改造的大拆大建,城鎮老舊小區改造相對動作更精細,也更有利于社會結構的穩定。

棚戶區改造鼓勵市場化力量參與。城鎮老舊小區改造最初以政府投入為主,現在也鼓勵和強調市場化運作和市場資本參與。

對以房企為代表的社會資本來說,要更快適應從增量思維到存量思維的轉變。城鎮老舊小區改造不是相對簡單粗放的大拆大建,而是需要精準舉措、長期經營與維護,不可能在短時間收回成本并實現盈利。所以企業需要思考長期持續的經營模式,而不是短期“一錘子買賣”的開發模式。這就要求企業有更多精細化的設計和長線運營的謀劃。這是城市逐步從增量走向存量、發展方式轉型的必然要求。

當然,在城市轉型過程中,政府也要思考相應的政策機制,為企業在存量時代的長期運營提供更好的制度保障和政策環境。

中國建設報:城鎮老舊小區改造涉及居住空間更新和配套設施建設完善等方面,你認為城鎮老舊小區改造應該如何處理好住區與住區之間、住區與周邊公共空間之間的關系?

范嗣斌:城鎮老舊小區是城市空間的一種類型,應該滿足居住人群的各方面需求。例如一些小區老人較多,改造過程中就要著重考慮在小區環境或設施中進行適老化改造。此外還可能涉及托育助餐、家政保潔、便民市場、便利店等多種業態。但在實際改造過程中,在有限的空間中完善設施、導入業態并不容易。

經過調研發現,不少城市尤其是一些縣級市里,存在小區規模較小甚至是獨棟住宅樓的情況,這就要求在改造中運用城市更新與街區更新思維。比如將多個小區聯合,共享一些空間資源,或者結合周邊街區充分挖掘存量空間資源,就近為這些居民提供托幼、養老、商業等服務。

城鎮老舊小區不是獨立封閉的空間范疇,不能與城市割裂開,應該從城市更新的視角來統籌考慮。也就是說,住區和住區、住區和周邊公共空間之間,可以在條件允許情況下實現資源與設施配套共享。

今年8月,住房和城鄉建設部、教育部等13部門聯合印發《關于開展城市居住社區建設補短板行動的意見》,提出大力建設完整居住社區,就是為了解決居住社區存在的規模不合理、設施不完善、公共活動空間不足、物業管理覆蓋面不高、管理機制不健全等突出問題和短板。我認為,完整居住社區并非指單個小區設施服務功能的完整,而是指可以通過組合等方式來充分挖掘、整合存量資源與有潛力的空間,從而使得每個小區都可以享有完整的配套設施服務。

事實上,利用城市更新、街區更新、資源共享思維改造城鎮老舊小區、打造完整居住社區,有利于引入社會資本。分散資源不好利用,但如果把分散資源進行打包提供整體服務,形成服務片區,企業就容易形成規模效益,更利于經營,這樣就擴大了更新空間范圍,充分挖掘并盤活了存量資源。

總體來說,完整居住社區是城鎮老舊小區改造的目標之一,城鎮老舊小區改造是具體操作手段,改造的最終目的應該是讓城鎮老舊小區中的居民都能享受到完善的設施和服務。

中國建設報:城鎮老舊小區改造是在原有規劃和建筑基礎上進行更新和改造,你認為可能會面臨哪些難點和問題?在城鎮老舊小區改造過程中如何讓規劃發揮最大效用?

范嗣斌:第一是標準規范的適用性問題。我國現行相關標準規范一般是針對新建建筑,遵照現行標準規范,抗震、防災、日照距離等相關要求與現狀相比都有所提高。在這種情況下,以新規范去對標老建筑,就會出現許多不適應的問題。城市進入存量時代,相關技術部門應針對新老建筑研究不同標準,針對老舊建筑改造所涉及方面,鼓勵出臺行業標準與地方標準,以適應新形勢的需求。

第二是土地管理的問題。城鎮老舊小區改造涉及部分存量資源再利用時,問題瓶頸較多,如涉及到存量用地面積增加或性質改變時,相關程序繁瑣復雜。針對這些問題,應鼓勵各地因地制宜,根據自身情況進行有益探索,通過地方性規定與辦法,在保障公共利益的前提下,用一些靈活的手段加以解決。各地在處理相關問題時,既要合法,也要合情合理。

第三是政策機制方面的問題。城鎮老舊小區改造初期,是以政府投入為主,有時遇到一些問題瓶頸也可以打破常規、特事特辦。但從長遠角度來看,城鎮老舊小區改造不能僅僅成為一個示范、一個僅供參觀的“盆景”,也要考慮充分調動市場的積極性。為此,要出臺更好的政策機制支持城鎮老舊小區改造,讓社會資本找準營收模式,否則,城鎮老舊小區改造對于社會資金很難具備吸引力。例如,通過為有意參與城鎮老舊小區改造的企業提供特許經營、財稅貸款優惠等政策支持,對社會資本形成引流,讓城鎮老舊小區改造形成良性可持續模式。

第四是人員組織協調問題。城鎮老舊小區改造牽涉人員廣,群眾意見不好統一。如何做好組織工作,考驗基層治理水平。在很多地方的城鎮老舊小區改造經驗中,形成了黨建引領基層社會治理的新格局,通過黨建引領把形形色色的人擰成一股繩,提高了工作效率,也為將來長效治理打下了良好基礎。這些有關社會治理方面的經驗都是值得借鑒的。

城鎮老舊小區改造過程中,如何讓規劃發揮重要作用?規劃主要發揮統籌、協調作用。通過規劃,為政府、社區、居民以及市場參與方搭建一個平臺,協調各方訴求,平衡各方利益,共同推進城鎮老舊小區改造工作。

需要指出的是,城鎮老舊小區改造過程中,對規劃進行修改的情況必須慎重,需要具體討論,一事一議,避免出現有損公共利益或利益分配不均的情況。

中國建設報:構建商業模式是吸引社會資本參與城鎮老舊小區改造的重要前提,你對社會資本參與城鎮老舊小區改造尤其是企業構建商業模式有哪些建議?

范嗣斌:對參與城鎮老舊小區改造的企業來說,現在的商業模式與之前不同。進入存量時代,誰轉型較早、較好,誰的機會就較多。

城市從增量擴張向存量更新轉變,商業模式也應從過去的開發模式向運營模式轉變。不少企業習慣了在新城新區“白紙上畫藍圖”,而今后企業面對的是更復雜的場地現狀,技術、思路、模式等方面都與之前不同。城鎮老舊小區改造是城市更新的一個部分、一種類型。房企參與城鎮老舊小區改造時,思維要有所改變,要通過提供定制化服務、做好持有型資本運營來構建新的盈利模式。

在改造方式與內容方面,企業應思考如何努力挖掘、有效激活并利用小區或街區的存量資源。以北京市勁松社區改造為例,愿景集團對舊車棚、老舊鍋爐房等老舊建筑與一些存量空間就進行充分挖掘,通過改造再利用,切實改善了小區環境,完善了設施,提升了居民的幸福感。

值得挖掘的資源不僅包括空間上的,還包括一些有待補缺的服務短板。比如建立更高效的快遞服務體系、提供更優質的物業服務等,只有把更多板塊納入商業運行機制,深度參與和打造相關產業閉環,才能探索更好的商業模式。

中國建設報:城市更新與城鎮老舊小區改造是一個動態過程,你對建立城市更新與城鎮老舊小區改造長效機制有哪些建議?

范嗣斌:城市一直都在發展變化,更新不會停止。住宅建筑年齡不斷增長,城鎮老舊小區改造的需求一直會存在。城市更新與城鎮老舊小區改造將是一個長期、持續動態的過程,要適應這種形勢,就要形成一套長效機制,將機構設立、政策法規、標準規范等逐漸固定化、長效化。

我國東南沿海地區在城市更新方面步伐較快,從他們的探索實踐中可以發現,長效機制建立涉及到相關機構的設立、法律法規的制定、標準規范的修改、政策機制的支持、基層治理的提升等方方面面。一整套體系建立完善后,做起事情來才能更加順暢。

而對于城鎮老舊小區改造來說,當前非常重要的一點是統籌協調。由于城鎮老舊小區改造牽涉部門較多,各地在具體操作時可能遇到各種難題。

例如電力、通信等方面由專營公司負責,管轄權不屬于地方。在城鎮老舊小區改造過程中,就容易出現協調推進難、重復施工擾民等問題,需要有效暢通的統籌協調機制。北京市就推出了“街道吹哨、部門報到”機制。

城鎮老舊小區改造長效機制的建立,還牽涉到基層社區治理問題,需要推動構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區治理體系。只有建立長期運營維護思維,在建設改造的同時重維護、重運營,才能將城鎮老舊小區改造長期持續推動下去。


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