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國家發改委城市和小城鎮改革發展中心專家談縣城城鎮化補短板強弱項的“五要五不要”
2020-08-25 10:35:59來源:中國建設報產經報道微信號    作者:沈遲 周靜

據統計,2019年年末全國大陸總人口140005萬人,其中城鎮常住人口84843萬人,占總人口比重(常住人口城鎮化率)為60.60%??h和縣級市數量分別為1494個和387個,二者共計1881個,約為地級及以上城市市轄區數量(967個)的2倍??h及縣級市GDP體量為38萬億元左右,占全國GDP的近2/5。其中,作為縣域經濟核心的縣城及縣級市城區GDP占全國GDP的近1/4。

縣城和縣級市城區常住人口分別為1.55億人和0.9億人左右,共計2.4億人左右,占全國城鎮常住人口的近30%。如果將鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮(數量約為158個、鎮區常住人口約為0.3億人)也納入統計,這個比重還會有所增加。因此,在以特大城市為核心的都市圈和城市群發展成為城鎮化主動力的時代背景下,縣城及縣域經濟作為其有機組成的一部分或外圍腹地的必要支撐,理應得到應有的重視,讓縣城發展成為推進新型城鎮化健康發展的生力軍。

建設好縣城,不僅是因為縣城有2億多人口和20多萬億元的生產總值,而且從社會學角度研究發現,無論是準備回鄉的外出務工人員還是希望改善居住條件的本地人口都把縣城作為落戶的首選地。要想娶媳婦,先在縣城買套房,“丈母娘經濟”已經成為許多地方的常態??h城是廣大農業轉移人口平衡鄉愁和城鎮化、現代化生活的折中選擇。人民群眾對美好生活的追求,就是我們各項工作的目標。

針對縣城(以及特大鎮)長期以來在非市場領域,公共資源特別是公共服務設施、市政公用設施等建設滯后,與實際民生需求相比存在很大缺口的現象,國家發展改革委于2020年5月29日發布了《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》(發改規劃〔2020〕831號)(以下簡稱《通知》),其中指出“縣城是我國推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶。改革開放特別是黨的十八大以來,縣城建設日新月異,但新冠肺炎疫情暴露出縣城公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等方面仍存在不少短板弱項,綜合承載能力和治理能力仍然較弱,對經濟發展和農業轉移人口就近城鎮化的支撐作用不足,與滿足人民美好生活需要還有較大差距”。

上述《通知》明確了加快推進縣城城鎮化補短板強弱項工作的總體要求、項目任務以及工作保障,整體而言,可以用以下“五要五不要”來概括。

一要目標區域準確。重點投向縣城(縣政府駐地鎮或街道及其實際建設連接到的居委會所轄區域)新型城鎮化建設,并在布局建設各類公共設施時,注重做好與鄰近地級市城區同類設施的銜接配套。兼顧縣級市城區(市政府駐地實際建設連接到的居委會所轄區域及其他區域),以及鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮,將其一并納入目標區域。

二要建設領域明確。各地區要瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域,聚力推進4大領域17項建設任務。圍繞公共服務設施提標擴面,優化醫療衛生設施、教育設施、養老托育設施、文旅體育設施、社會福利設施和社區綜合服務設施;圍繞環境衛生設施提級擴能,完善垃圾無害化資源化處理設施、污水集中處理設施和縣城公共廁所;圍繞市政公用設施提檔升級,推進市政交通設施、市政管網設施、配送投遞設施、老舊小區更新改造和縣城智慧化改造;圍繞產業培育設施提質增效,完善產業平臺配套設施、冷鏈物流設施和農貿市場。

三要項目范疇精準。《通知》提出各地區要堅持“缺什么補什么”,立足本地實際和發展急需,參照縣城城鎮化補短板強弱項項目范疇,因地制宜研究確定本地項目范疇。加快確定一批彌補本地突出短板、契合群眾迫切需要的項目,以及一批公共性平臺性程度較高、惠及較多群眾及市場主體的項目,特別是能夠盡快見效并形成實物工作量的項目。

四要加強項目謀劃。《通知》指出各地區要綜合考慮資金保障情況、財務平衡及收益狀況,分階段、有步驟地滾動謀劃設計不同性質的固定資產投資項目,成熟一批、實施一批。著眼保障縣城經濟社會正常運行,加快謀劃一批完善縣城基本功能、無償滿足公共需要的公益性項目,以及有一定收益但難以商業化合規融資的公益性項目。著眼釋放政府投資乘數效應,科學謀劃一批具備一定市場化運作條件的準公益性項目;探索通過盤活存量資產、挖掘土地潛在價值等方式,推動公益性、準公益性與其他有經濟效益的建設內容合理搭配,謀劃一批現金流健康的經營性項目。

五要嚴把項目標準。《通知》要求各地區要堅持“項目跟著規劃走”,綜合考慮縣城地域特征、人口規模和發展潛力等因素,依據經濟社會發展規劃及國土空間規劃,合理確定項目區位布局和規模體量。堅持合規開展項目建設,嚴格執行有關國家標準和行業標準,以及有關部門印發的規范性文件。

為防止政策被曲解,《通知》也明確了“五不要”。

一是不要造成新的債務風險。各市縣要盡力而為、量力而行,嚴防地方政府債務風險,審慎論證項目可行性,優選項目、精準補短板、不留后遺癥。同時,鼓勵創新投融資機制、引導社會資本參與、帶動固投和就業。對于公益性類項目,鼓勵設計多元化財政性資金投入保障機制,可以通過爭取中央預算內投資、地方政府專項債券和抗疫特別國債等方式保障資金落實。準公益類項目應積極吸引市場化金融資本與工商資本,利用國家城鄉融合發展基金、新型城鎮化建設專項企業債等財政性資金撬動社會資本參與建設。另外,可通過深入推進城鄉用地指標增減掛鉤、農村集體經營性用地入市、盤活存量低效建設用地等要素市場化配置,釋放更多改革紅利,豐富融資渠道。

二是不搞一刀切和平均主義。嚴防“大水漫灌”,確保精準投資、提高投資效益。在行業和地區上有重點,樹立一批有示范帶動作用的標桿。要精心謀劃重點發展的縣城及重點投資領域,要精準選擇人民群眾迫切需要解決的領域和項目,精準地選擇先行先試地區,逐步積累可復制可推廣的經驗。投資不應搞大而全和平均主義,應做到重點突出,短期見效,效能聯動。項目謀劃應著眼于促進釋放縣城產業發展活力,促進縣城擴容提級,提高縣城城市韌性和承載能力,提升縣城人民生活質量,強化縣城現代化治理能力,以及促進投融資機制、土地和產權制度、住房體系等領域進一步深化改革。

三是不做短期行為。一要嚴防“半拉子工程”,確保項目資金來源可靠、規模充足,根據財力和輕重緩急把工作做扎實。明確項目責任主體,做好項目審批備案等工作的服務管理,加強項目要素保障和檢查督導。二要保障項目合理合規。以經濟社會發展規劃及國土空間規劃為依據,短期內拉動投資、促進消費、擴大內需,同時要符合地方發展的長遠利益和方向,做到近遠期項目協同配套;既要符合生態文明的要求,也要找到地方社會經濟增長的新動能,做到投資撬動投資;同時補短板既不必求畢其功于一役、拔苗助長,也不要錯失發展良機。三要借此契機探索建立長效機制。在完成建設項目、形成一批實物工作量的同時,研究完善一套城市建設管理方面有地方特色的新型城鎮化路徑。

四是不借機變相搞“大拆大建”。嚴防“大拆大建”,優先采取改擴建方式,必要時采取新建遷建方式。大拆大建是城鎮化快速發展時期一些地方簡單粗暴的工作方法。在新型城鎮化高質量發展的階段,要精打細算,高效、精致利用各類有效資源,這也是新時期空間發展的基本原則。

五是不貪大求洋,搞不切實際的形象工程。嚴防“貪大求洋”。落實適用、經濟、綠色、美觀的新時期建筑方針,是新時期貫徹綠色發展、可持續發展的基本要求,也是我們文化自信的基本表現。各地要有創造性的建設一批能夠傳承和反映地方建筑文化特色、符合地方綠色發展實際的建筑群和城市公共空間,建設一批有設計含金量又注重實用性的公共類建筑。此外,規劃和城市設計應從人的視角和尺度出發,做到環境優美、尺度宜人、行人友好、兒童和老人友好,公共交通便捷。新建區注重建設品質,不求規模求精品,不搞不切實際的形象工程,而是從人民迫切的日常需求出發,建設一批豐富人民文化生活的公共服務設施。同時改造提升縣城中心區及商業區的城市品質,增加消費供給的豐富度和吸引力,滿足和提高縣城人民日益增長的物質文化需求。

《通知》還提出要以發展基礎扎實、財政實力較強、政府債務率較低為基本要求,在120個縣及縣級市開展示范工作,取得經驗以后再在全國穩步推廣。我們有理由相信在各方努力下,我國的縣城將建設得越來越好,有理由能夠真正滿足人民群眾對美好生活的追求。

(作者分別系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任、高級城市規劃師)


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